社保部门不得以交通事故责任无法认定为由不予认定工伤

《江苏省高级人民法院公报》（2015）参阅案例15号

施建新诉南通市人社局不予认定工伤纠纷案

   【裁判摘要】

   根据《工伤保险条例》第五条、第十七条、第十九条的规定，社会保险行政部门负有认定工伤的行政职权以及对相关事实调查核实的职责。劳动者在上下班途中遭受交通事故损害，是否属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项应当认定为工伤的情形，应由社会保险部门依法做出认定，公安交通管理部门出具的交通事故认定书只是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据之一，而不是前提条件。

   在道路交通事故一方逃逸，公安交通管理部门对交通事故责任未明确认定的情况下，社会保险行政部门应在调查核实的基础上，对交通事故是否属于非劳动者本人主要责任做出判断。

   社会保险行政部门以交通事故认定书对交通事故责任无法认定为由，不予认定工伤的，人民法院不予支持。

   【案件事实】

   原告施建新为第三人南通开发区力强钢丝制品有限公司（以下简称力强钢丝公司）职工。2012年6月12日6时20分左右，原告施建新驾驶摩托车前往公司上班途中与一辆白色小型货车碰撞发生道路交通事故。因白色小型货车逃逸，交警部门作出《道路交通事故证明》，去人事故责任无法认定。10月29日，力强钢丝公司以施建新在上班途中发生道路交通事故受伤为由，向被告南通人社局申请工伤认定。被告南通人社局经审查认为，因原告施建新在道路交通事故中的责任无法认定，其所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条规定的工伤，属于不得认定工伤的情形，故决定不予认定工伤。但根据南通人社局与南通市公安局联合发布的《关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见》的规定，“责任无法认定”也属于“非本人主要责任”的情形，可以认定为工伤。请求法院依法撤销被告南通人社局作出的《不予认定工伤决定书》，认定原告施建新所受伤害为工伤。

   【争议焦点】

   本案的争议焦点是：（1）在因道路交通事故受伤的情况下，公安机关的交通事故认定应否成为工伤认定的前提条件。（2）原告施建新在本起事故中的责任应当如何判定。

   【一审判决】

   南通市港闸区人民法院一审审理认为：

   （一）关于在因道路交通事故受伤的情形下，公安机关的交通事故责任认定应否成为工伤认定的前提条件

   首先，交通事故认定书并非事故责任认定的**形式。根据公安部《道路交通事故处理程序规定》的规定，公安交通管理部门作出的道路交通事故认定结论的形式有两种：一种是能够分清责任而出具的道路交通事故认定书，另一种是成因无法查明而出具的道路交通事故证明。在现实生活中，客观存在公安交通管理部门穷尽手段仍然无法查清事故责任的情况。尽管公安交通管理部门是交通事故的法定处理机构，但交通事故认定应当是作出工伤认定的决定的参考性证据之一，而不应该成为工伤认定的前提条件。虽然《人力资源和社会保障部关于执行< 工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定“《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的非本人主要责任的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据”，但该规定仅是引导性说明而非法律强制性条款，其目的在于指引申请人尽可能详尽地提供有效申请材料，以便于准确作出工伤认定，因此，上述规定并不能成为社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定前提条件的理由。本案中，被告南通人社局以申请人未能提交公安交通管理部门的事故认定书，事故责任无法认定为由作出不予认定工伤决定，应属对该规范性文件的曲解和片面理解。社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定的前提条件没有法律依据。

   其次，事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，收到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。从该条文的文义看，收到道路交通事故伤害的认定为工伤需具备“非本人主要责任”的限制性条件，但该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定的情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。本案中，原告施建新发生道路交通事故，经公安交通管理部门确认为事故责任无法认定，属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项并未排除的可以享受工伤保险待遇的权利的情形。此外，依照被告南通人社局与南通市公安局联合发布的《关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见》中规定，“职工在上下班途中受到交通事故伤害要求申报工伤的，应当提供公安交通管理部门出具的非本人主要责任（包括本人负同等责任、次要责任、无责任和无法认定的情形）的交通事故认定书，作为工伤认定的依据”，原告施建新发生的道路交通事故的情形符合该规范性文件的规定。至于被告南通人社局提出该文中要求提供的是“交通事故认定书”而非“交通事故证明”的辩驳意见，当属对公安交通管理部门作出事故认定结论形式的不当理解，公安交通管理部门无论是作出事故认定书还是事故证明，均是对交通事故责任的一种认定形式，被告南通人社局的辩驳意见不能成立。

   最后，在公安交通管理部门无法认定事故责任的情形下，社会保险行政部门负有对事故责任进行判断的职责。《工伤保险条例》第五条第二款、《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门负有工伤认定的职权以及对相关事实进行调查核实的职责。只要社会保险行政部门受理了工伤认定申请，就有责任和义务对受理案件的事实进行调查并及时作出认定结论。在工伤认定案件中，社会保险行政部门对于工伤认定是否适用公安交通管理部门的道路交通事故认定书应当享有取舍权、判断权。即便申请人无法提供公安交通管理部门的道路交通事故认定书，社会保险行政部门也应当充分运用自由裁量权，综合各种情况，在调查核实的基础上，准确判断是否属于事故过程中的非本人主要责任，及时正确地作出行政确认认定。本案中，公安交通管理部门已经作出了《道路交通事故证明》，在要求申请人提供《道路交通事故认定书》不现实，也不可能。由于白色小型货车驶离现场，至今未能查获，致使原告施建新试图通过民事诉讼途径确定事故的责任承担都已成为不可能。在此情形下，如果将劳动者所受的伤害一律不认定为工伤，实质上等同于让弱者承担了全部的事故结果，亦与保护弱者的社会法价值取向相背离。而且，社会保险行政部门如果对这类情形的伤害一律不予认定工伤，那么，形式上看虽然保留了劳动者在事故责任无法认定情形下主张工伤保险的权利，但一律不认定工伤的结果实质上变相剥夺了劳动者获得救济的途径。

   因此，在公安交通管理部门对交通事故责任无法认定的情形下，道路交通事故认定书不应成为社会保险行政部门作出工伤认定的前提条件，社会保险行政部门应充分履行调查核实职能，对是否属于非本人主要责任作出判断。

   （二）关于原告施建新在本起事故中的责任认定应当如何判定

   首先，《工伤保险条例》**条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和执业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”由此可见，工伤保险的立法目的核心要义在于对受伤害的劳动者的工伤救济与补偿。目前，《工伤保险条例》对交通事故责任无法认定的情形能否认定工伤没有作出明确的规定，因此，应当按照《工伤保险条例》保障受伤害的劳动者救济与补偿优先的立法目的，对事故责任作出判断。至于本案被告南通人社局提出的原告施建新无证驾驶未年检车辆的问题，法院认为，《工伤保险条例》并没有无证驾驶或者车辆未经年检发生道路交通事故遭受伤害的不得认定为工伤的禁止性规定。

   其次，在事故责任无法认定的情形下，应当参照优者危险负担原则确定责任承担。所谓优者危险负担原则，是指在难以分清事故双方各自过错责任的情况下，考虑双方对道路交通安全注意义务的轻重，按机动车危险性的大小及危险回避能力的优劣，分配交通事故责任。本案中，白色小型货车无论在速度、重量、体积及对让他人的危险性方面，与原告施建新驾驶的普通二轮摩托车相比，其应具有更高的避险义务，应当履行更重的安全注意义务。从事故现场来分析，施建新所驾驶的二轮摩托车与白色小货车均自北向南同向行驶，根据公安部门出具的《交通事故痕迹检验报告》，二轮摩托车的左侧有擦碰，可以合理推断白色小货车位于摩托车的左侧，其车身右侧与二轮摩托车发生碰擦，从生活常识判断，白色货车从摩托车左侧行驶时碰擦二轮摩托车的可能性更大。本起事故责任无法认定的主要原因在于白色小型货车逃逸，故推定由具有更高危险性和负有更高注意义务的逃逸方承担事故主要责任或全部责任更符合优者危险负担原则的精神。因此在公安交通管理部门对事故责任无法认定的情形下，应推定处于相对弱者地位的原告施建新不负主要责任以上的事故责任。

   因此，在事故责任无法认定的情形下，社会保险行政部门应当按照《工伤保险条例》和《中华人民共和国社会保险法》的立法精神，根据优者危险负担的原则，对事故责任作出判断，并作出有利于劳动者的推定。

   综上，被告南通市人社局作出被诉具体行政行为主要事实不清，适用法律错误，应予纠正。据此，南通市港闸区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，于2013年12月3日作出（2013）港行初字第0070号行政判决：

   一、撤销被告南通市人力资源和社会保障部2013年9月29日作出的（2012）第651号《不予认定工伤决定书》。

   二、责令被告南通市人力资源和社会保障部与本判决生效之日起六十日内对施建新所受伤害是否为工伤重新认定。

   【审理结果】

   一审宣判后，双方当事人在法定期间均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。